В мотивите на президента Румен Радев срещу конституционните поправки има един силен момент. А останалите му възражения? Даниел Смилов прави преглед на мотивите и аргументацията му.
В мотивите на президента Радев срещу конституционните поправки има един силен момент - той е, че президентът не атакува разделянето на магистратските съвети на съдийски и прокурорски, както и квотното разпределение вътре в тях. С това всъщност Румен Радев одобрява сърцевината на реформата, която касае основно съдебната система. Ограничаването на правомощията на главния прокурор и въвеждането на вариант на конституционна жалба (макар и ограничен) са също важни новости, които държавният глава не поставя под въпрос.
По отношение на останалите му възражения - приведената конституционна аргументация не е убедителна. При някои от тях има политически, но не и конституционни аргументи. При други наличните конституционни аргументи са недостатъчни, за да обосноват противоконституционност.
Основният аргумент
Президентът смята, че атакуваните поправки променят "формата на държавно управление" в България и затова изискват Велико народно събрание (ВНС). Президентът се позовава на тълкувателни решения на КС, според които:
"Конституционният съд установява правилото, че във формата на държавно управление по смисъла чл. 158, т. 3 от Конституцията се включват и възложените на конституционните органи дейност и правомощия при запазване баланса между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата - народния суверенитет, върховенството на Основния закон, политическия плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.; Решение № 3 от 2004 г. по к. д. № 3/2004 г.; Решение № 8 от 2006 г. по к. д. № 7/2006 г.)."
Вярно е, че КС възприе по негови думи "разширително" тълкуване на "форма на държавно управление", което е само по себе си спорно: по този начин КС разширява правомощията на ВНС за сметка на тези на НС и така дописва Конституцията. Обичайният, "неразширен" смисъл на "форма на държавно управление" се отнася до това дали държавата е президентска, парламентарна или полупрезидентска република, дали е монархия или република, дали е демокрация или автокрация. Ясно е, че нищо в приетите конституционни промени не засяга подобни грандиозни въпроси, които по замисъла на конституцията от 1991 г. изискват ВНС. Но дори и да възприемем леко разширена интерпретация на понятието "държавно управление", то не може да включва абсолютно всички детайли на баланса между властите. Такива детайли като ограничаването на дискрецията на президента при избор на служебно правителство или пък дали главният прокурор се назначава с указ на президента или с мълчаливото му съгласие, не могат да променят "баланса на властите" толкова, че да изискват ВНС. В крайна сметка промените запазват характера на парламентарната република и дори засилват парламентарния елемент в нея, без да променят факта, че има пряко избран президент. В конституционната теория дори това дали една република е парламентарна или полупрезидентска не зависи от фактори като избор на служебно правителство или укази за назначаване на висши магистрати - това са конституционни детайли на фина настройка на модела и те спокойно могат да бъдат извършени от обикновено НС с две трети мнозинство. Ако КС забрани това, подобно решение би било само по себе си противоконституционно ограничаване на правомощията на НС.
Мандатът на Народното събрание
Първата промяна, на която президентът обръща несъразмерно голямо внимание, е продължаването на мандата на старото НС до конституирането на нов законодателен орган:
"С § 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията се променя периодът, в който трябва да се произведат избори за ново Народно събрание. Вместо до два месеца след прекратяване на пълномощията на предишното, изборите трябва да се проведат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание. Предвижда се и правило, според което пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват с полагането на клетвата на новоизбраните народни представители."
Тази поправка, твърди се, води до промяна в мандата на НС, който няма да е точно четири години, а ще зависи от решението на президента кога да свика новото НС. Той има право да го свика в срок от един месец след изборите. Ако го свика възможно най-рано, може да се окаже, че мандатът на старото НС се скъсява с около месец. На базата на това президентът твърди, че "… дори при минимално отклонение, срокът на пълномощията ще бъде намален, а оттам ще се наруши продължителността на мандата на Народното събрание. Същевременно конституционно установените срокове, в които президентът трябва да насрочи изборите и да свика на първото му заседание новоизбраното Народно събрание, не са фиксирани, а определяеми, тъй като са установени само като крайни срокове."
Тези калкулации са верни, но те пропускат факта, че и по сегашната формула положението е сходно. Заради решение на КС от 2001 г. мандатът на НС се брои от деня на изборите. Президентът има месец, за да свика новото НС и обикновено се възползва от половината от този срок. В първата седмица след изборите често не се знае и кой точно е избран, така че НС съществува теоретично, но не и практически. Затова и по сегашната схема президентът може да "изяде" около месец от реалния мандат на едно НС. Възприетата от КС формула за мандата е фикция, защото според нея той започва да тече, когато това НС още не се е конституирало.
Новата формула също има някакви недостатъци по отношение на продължителността на мандата, но те в никакъв случай не са по-значителни от тези на старата. Когато се избира между две формули, които имат сходно качество, КС трябва да остави решението на конституционния законодател, а не да го подменя със свое. Още повече, че новата формула избягва наличието на периоди, в които няма действащо НС, а това е неоспорим плюс за парламентарната република. А и нищо не пречи да се въведе конвенцията, че новоизбраното НС се свивка в деня, в който изтича четиригодишният мандат на старото. Тази конвенция ще е много по-добра от фикцията на КС, че мандатът тече от изборите, когато още няма конституирано НС.
Възможност за избор на регулатори с две трети мнозинство
Според президента: "Съгласно новия чл. 91б, ал. 2 от Конституцията при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от Народното събрание, решенията се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон.
Оспорената разпоредба противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) във формалния му аспект, а именно принципа на правна сигурност. В доктрината правовата държава "във формален смисъл" е определена именно като "държава на правната сигурност, където съдържанието на правния ред е ясно и недвусмислено определено", а "изискването за определеност, яснота и недвусмисленост на правните норми" е посочено като основно нейно проявление (Друмева, Ем., Конституционно право, С. 2018, с. 132)."
Трудно е да се схване смисълът на този аргумент - идеята явно е, че за да е "правова" държавата, всички регулатори трябва да се избират с едно и също мнозинство. По принцип и сега парламентът може да приеме закон, според който определени решения се вземат с две трети мнозинство. Разбира се, този закон може да се отмени с обикновено мнозинство. Тъй като все пак Конституцията изисква НС да решава с обикновено мнозинство, ако не е изрично предвидено друго, поправката цели да гарантира правото на парламента да приема друга процедура. Нищо в това не противоречи на конституционни принципи като този за правовата държава. Регулаторите са различни: правовата държава изисква различните казуси да не се третират по един и същ начин.
Служебното правителство
Свеждането на ролята на президента до избор между седем посочени в Конституцията длъжности е централна болка в президентските мотиви. Наистина, тук има известно ограничаване на президентските правомощия, но вече беше казано, че това не променя баланса между властите толкова драматично, че да изисква ВНС, както твърди президентът. Нещо повече: тук в мотивите личи и антипарламентарен уклон, който е недопустим за държавен глава в парламентарна република. Президентът твърди за парламент, който не е успял да създаде правителство, че е "дискредитиран":
"На пръв поглед дискредитираният парламент на този етап няма конституционни лостове за контрол над продължаващото да управлява правителство. От друга страна, народните представители, продължаващи да изпълняват правомощията си и имайки всички привилегии на мандата, могат да търсят и други, дори нелегитимни пътища за контрол върху изпълнителната власт."
Това не е мислене от конституционната теория, а е някакъв вид политиканстване. Парламентът не се "дискредитира" в никакъв смисъл на тази дума, ако не успее да създаде правителство. Има си процедура, която следва - и дори да се стигне до нови избори, в това няма "дискредитация" на парламента. Самото говорене по този начин всъщност може да цели уронването на престижа на централната институция в българската демокрация.
Ще видим как новата уредба ще работи. Но политическите аргументи нямат място в конституционно дело. В крайна сметка конституционният законодател с две трети мнозинство е решил, че новата уредба е по-добра от старата. Той има право на това решение и президентът просто трябва да се съобрази с него.
А ако става дума за политически аргументи, и "най-дискредитираното" парламентарно управление все пак е по-добро от безвремието на служебните правителства. Да не говорим пък за апетитите им да прокарват дългосрочни неизгодни за страната решения, като договора с турската компания "Боташ", чрез който индиректно пак се обвързваме с руски доставки.
Останалите възражения на президента
В останалите мотиви всъщност изобщо няма конституционни аргументи или те са на авариен минимум. Атаката срещу двойното гражданство за депутати и министри е политическа, но в нея няма конституционно основание. Приведеният принцип на "народния суверенитет" не забранява даването на избирателни права на хора с двойно гражданство: както те имат активни избирателни права, по същата логика могат да имат и пасивни, ако конституционният законодател прецени. В случая имаме такова решение - добро или лошо от политическа гледна точка. Твърдението, че в новата уредба има неравно третиране между президента и депутатите и министрите е също слабо - и в старата уредба президентът се третира различно по отношение на изискванията за гражданството му (той трябва да е гражданин на България по рождение).
Атаката срещу относителното ограничаване на правото на президента с указ да назначава висши магистрати е маргинална промяна спрямо сегашната ситуация. И в двата случая президентът може да забави даден избор, а не да го предотврати. При новия вариант срокът на забавяне малко се съкращава.
И накрая: твърденията, че поправките е трябвало и след изтичането на двата месеца след първото им гласуване с две трети мнозинство пак първо да бъдат гласувани с три четвърти мнозинство противоречи и на текста, а най-вече и на смисъла на Конституцията. Ясно е, че тя предвижда две писти и ако бързата писта с три четвърти не се реализира, гласуванията са вече с две трети. Функционалната грамотност изключва други прочети на уредбата.
***
Предстои да видим решението на КС. Но важното е да се прави ясно разграничение между чисто политически и конституционни аргументи. В конституционното право има синтез между политика и юридически норми. Но този синтез не означава, че конституционният текст е празен съд, в който може да се налива всякакво политическо съдържание.
По отношение на останалите му възражения - приведената конституционна аргументация не е убедителна. При някои от тях има политически, но не и конституционни аргументи. При други наличните конституционни аргументи са недостатъчни, за да обосноват противоконституционност.
Основният аргумент
Президентът смята, че атакуваните поправки променят "формата на държавно управление" в България и затова изискват Велико народно събрание (ВНС). Президентът се позовава на тълкувателни решения на КС, според които:
"Конституционният съд установява правилото, че във формата на държавно управление по смисъла чл. 158, т. 3 от Конституцията се включват и възложените на конституционните органи дейност и правомощия при запазване баланса между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата - народния суверенитет, върховенството на Основния закон, политическия плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт (Решение № 3 от 2003 г. по к. д. № 22/2002 г.; Решение № 3 от 2004 г. по к. д. № 3/2004 г.; Решение № 8 от 2006 г. по к. д. № 7/2006 г.)."
Вярно е, че КС възприе по негови думи "разширително" тълкуване на "форма на държавно управление", което е само по себе си спорно: по този начин КС разширява правомощията на ВНС за сметка на тези на НС и така дописва Конституцията. Обичайният, "неразширен" смисъл на "форма на държавно управление" се отнася до това дали държавата е президентска, парламентарна или полупрезидентска република, дали е монархия или република, дали е демокрация или автокрация. Ясно е, че нищо в приетите конституционни промени не засяга подобни грандиозни въпроси, които по замисъла на конституцията от 1991 г. изискват ВНС. Но дори и да възприемем леко разширена интерпретация на понятието "държавно управление", то не може да включва абсолютно всички детайли на баланса между властите. Такива детайли като ограничаването на дискрецията на президента при избор на служебно правителство или пък дали главният прокурор се назначава с указ на президента или с мълчаливото му съгласие, не могат да променят "баланса на властите" толкова, че да изискват ВНС. В крайна сметка промените запазват характера на парламентарната република и дори засилват парламентарния елемент в нея, без да променят факта, че има пряко избран президент. В конституционната теория дори това дали една република е парламентарна или полупрезидентска не зависи от фактори като избор на служебно правителство или укази за назначаване на висши магистрати - това са конституционни детайли на фина настройка на модела и те спокойно могат да бъдат извършени от обикновено НС с две трети мнозинство. Ако КС забрани това, подобно решение би било само по себе си противоконституционно ограничаване на правомощията на НС.
Мандатът на Народното събрание
Първата промяна, на която президентът обръща несъразмерно голямо внимание, е продължаването на мандата на старото НС до конституирането на нов законодателен орган:
"С § 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията се променя периодът, в който трябва да се произведат избори за ново Народно събрание. Вместо до два месеца след прекратяване на пълномощията на предишното, изборите трябва да се проведат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание. Предвижда се и правило, според което пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват с полагането на клетвата на новоизбраните народни представители."
Тази поправка, твърди се, води до промяна в мандата на НС, който няма да е точно четири години, а ще зависи от решението на президента кога да свика новото НС. Той има право да го свика в срок от един месец след изборите. Ако го свика възможно най-рано, може да се окаже, че мандатът на старото НС се скъсява с около месец. На базата на това президентът твърди, че "… дори при минимално отклонение, срокът на пълномощията ще бъде намален, а оттам ще се наруши продължителността на мандата на Народното събрание. Същевременно конституционно установените срокове, в които президентът трябва да насрочи изборите и да свика на първото му заседание новоизбраното Народно събрание, не са фиксирани, а определяеми, тъй като са установени само като крайни срокове."
Тези калкулации са верни, но те пропускат факта, че и по сегашната формула положението е сходно. Заради решение на КС от 2001 г. мандатът на НС се брои от деня на изборите. Президентът има месец, за да свика новото НС и обикновено се възползва от половината от този срок. В първата седмица след изборите често не се знае и кой точно е избран, така че НС съществува теоретично, но не и практически. Затова и по сегашната схема президентът може да "изяде" около месец от реалния мандат на едно НС. Възприетата от КС формула за мандата е фикция, защото според нея той започва да тече, когато това НС още не се е конституирало.
Новата формула също има някакви недостатъци по отношение на продължителността на мандата, но те в никакъв случай не са по-значителни от тези на старата. Когато се избира между две формули, които имат сходно качество, КС трябва да остави решението на конституционния законодател, а не да го подменя със свое. Още повече, че новата формула избягва наличието на периоди, в които няма действащо НС, а това е неоспорим плюс за парламентарната република. А и нищо не пречи да се въведе конвенцията, че новоизбраното НС се свивка в деня, в който изтича четиригодишният мандат на старото. Тази конвенция ще е много по-добра от фикцията на КС, че мандатът тече от изборите, когато още няма конституирано НС.
Възможност за избор на регулатори с две трети мнозинство
Според президента: "Съгласно новия чл. 91б, ал. 2 от Конституцията при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от Народното събрание, решенията се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон.
Оспорената разпоредба противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) във формалния му аспект, а именно принципа на правна сигурност. В доктрината правовата държава "във формален смисъл" е определена именно като "държава на правната сигурност, където съдържанието на правния ред е ясно и недвусмислено определено", а "изискването за определеност, яснота и недвусмисленост на правните норми" е посочено като основно нейно проявление (Друмева, Ем., Конституционно право, С. 2018, с. 132)."
Трудно е да се схване смисълът на този аргумент - идеята явно е, че за да е "правова" държавата, всички регулатори трябва да се избират с едно и също мнозинство. По принцип и сега парламентът може да приеме закон, според който определени решения се вземат с две трети мнозинство. Разбира се, този закон може да се отмени с обикновено мнозинство. Тъй като все пак Конституцията изисква НС да решава с обикновено мнозинство, ако не е изрично предвидено друго, поправката цели да гарантира правото на парламента да приема друга процедура. Нищо в това не противоречи на конституционни принципи като този за правовата държава. Регулаторите са различни: правовата държава изисква различните казуси да не се третират по един и същ начин.
Служебното правителство
Свеждането на ролята на президента до избор между седем посочени в Конституцията длъжности е централна болка в президентските мотиви. Наистина, тук има известно ограничаване на президентските правомощия, но вече беше казано, че това не променя баланса между властите толкова драматично, че да изисква ВНС, както твърди президентът. Нещо повече: тук в мотивите личи и антипарламентарен уклон, който е недопустим за държавен глава в парламентарна република. Президентът твърди за парламент, който не е успял да създаде правителство, че е "дискредитиран":
"На пръв поглед дискредитираният парламент на този етап няма конституционни лостове за контрол над продължаващото да управлява правителство. От друга страна, народните представители, продължаващи да изпълняват правомощията си и имайки всички привилегии на мандата, могат да търсят и други, дори нелегитимни пътища за контрол върху изпълнителната власт."
Това не е мислене от конституционната теория, а е някакъв вид политиканстване. Парламентът не се "дискредитира" в никакъв смисъл на тази дума, ако не успее да създаде правителство. Има си процедура, която следва - и дори да се стигне до нови избори, в това няма "дискредитация" на парламента. Самото говорене по този начин всъщност може да цели уронването на престижа на централната институция в българската демокрация.
Ще видим как новата уредба ще работи. Но политическите аргументи нямат място в конституционно дело. В крайна сметка конституционният законодател с две трети мнозинство е решил, че новата уредба е по-добра от старата. Той има право на това решение и президентът просто трябва да се съобрази с него.
А ако става дума за политически аргументи, и "най-дискредитираното" парламентарно управление все пак е по-добро от безвремието на служебните правителства. Да не говорим пък за апетитите им да прокарват дългосрочни неизгодни за страната решения, като договора с турската компания "Боташ", чрез който индиректно пак се обвързваме с руски доставки.
Останалите възражения на президента
В останалите мотиви всъщност изобщо няма конституционни аргументи или те са на авариен минимум. Атаката срещу двойното гражданство за депутати и министри е политическа, но в нея няма конституционно основание. Приведеният принцип на "народния суверенитет" не забранява даването на избирателни права на хора с двойно гражданство: както те имат активни избирателни права, по същата логика могат да имат и пасивни, ако конституционният законодател прецени. В случая имаме такова решение - добро или лошо от политическа гледна точка. Твърдението, че в новата уредба има неравно третиране между президента и депутатите и министрите е също слабо - и в старата уредба президентът се третира различно по отношение на изискванията за гражданството му (той трябва да е гражданин на България по рождение).
Атаката срещу относителното ограничаване на правото на президента с указ да назначава висши магистрати е маргинална промяна спрямо сегашната ситуация. И в двата случая президентът може да забави даден избор, а не да го предотврати. При новия вариант срокът на забавяне малко се съкращава.
И накрая: твърденията, че поправките е трябвало и след изтичането на двата месеца след първото им гласуване с две трети мнозинство пак първо да бъдат гласувани с три четвърти мнозинство противоречи и на текста, а най-вече и на смисъла на Конституцията. Ясно е, че тя предвижда две писти и ако бързата писта с три четвърти не се реализира, гласуванията са вече с две трети. Функционалната грамотност изключва други прочети на уредбата.
***
Предстои да видим решението на КС. Но важното е да се прави ясно разграничение между чисто политически и конституционни аргументи. В конституционното право има синтез между политика и юридически норми. Но този синтез не означава, че конституционният текст е празен съд, в който може да се налива всякакво политическо съдържание.