Полският конституционалист Виктор Ошатински едва ли е единственият, който твърди, че държавите, подлежащи на пред-присъединителен мониторинг от страна на ЕС, са в привилегировано положение. Макар и под външен натиск, те имат шанса да въведат дълго отлагани, но ключови по своята важност реформи, въпреки съпротивата на вкопалите се местни институционални и корпоративни интереси. Този шанс, парадоксално, намалява в момента на присъединяването към ЕС, според песимистичния прочит на полския опит от Ошатински. Затова неговият приятелски съвет към нас е да се възползваме максимално от предприсъединителния ентусиазъм на местните политици да следват предписанията, договорени с Европейската комисия.
И наистина, в момента българските управници изпитват остра необходимост от отчитането на спешни, ефективни мерки, които да демонстрират способността на страната да се справи с проблеми в редица области, но най-вече в съдебната реформа и борбата с корупцията и организираната престъпност. Тъй като натискът за действие от страна на ЕС е голям, в отговор нашият политически елит предложи символно най-значимото свое действие – промяна на Конституцията. Опитът ни досега показва, обаче, че промени в Конституцията вече са били използвани като тактическа димка в прибежките ни към Европа. Въпросът е дали и сега става дума за опит за визуална манипулация или може да се очакват съдържателни, смислени действия.
Рамките на възможното
Рамките на възможното бяха очертани от Конституционният съд, който както със свои решения, така и чрез изказванията на свои членове, даде ясно да се разбере, че някои от по-радикалните идеи за промяна на конституционната уредба на съдебната система биха били противоконституционни.
Например, често тиражираните предложения за избор на главен обвинител от парламента и за прехвърляне на прокуратурата в изпълнителната власт могат да бъдат въведени само от Велико НС според КС. Същото се отнася и за идеите за контрол над председателите на върховните съдилища и главния прокурор от парламента. Особено спорна е втората позиция на съда, която на практика може да затвърди обществената представа за съдебната система като безотчетна. В крайна сметка, не всички форми на контрол противоречат на духа на Конституцията. Например, парламентът може да изслушва периодично доклади на висшите съдии и прокурори относно натовареността на магистратите, материалната им обезпеченост, продължителността на делата, ефективността по отношение на ключови проблеми (организирана престъпност, корупция), дисциплинарната практика и т.н. Едни такива доклади, както и възможността да се задават въпроси по тях, биха информирали обществеността за управленското положение в магистратурата и биха рационализирали работата на депутатите при приемането на закони, свързани със съдебната власт и нейния бюджет. Такъв тип отчетност (и последващ контрол чрез законодателни и бюджетни мерки) не застрашава баланса на властите и не изисква прехвърляне на правомощия от съдебната в законодателната власт.
С особена сила тези аргументи звучат по отношение на възможността прокуратурата да отчита своята дейност в парламента. Пред НС тя би могла да формулира публично дългосрочната си стратегия в борбата с престъпността. Ако вземем организираната престъпност, например, сега се забелязва следният парадокс. Статистиката следи делата за убийства и други тежки престъпления, но колко от тези дела са всъщност дела за организирана престъпност е невъзможно да се каже. Съответно, неясно е какъв ресурс прокуратурата (както и разследващите органи) отделят за справянето с проблема. Ако има переодични доклади на Главния прокурор пред парламента, такива празноти едва ли ще останат – депутатите биха имали право да изискват подобна информация.
Рамките на възможното, очертани от КС, могат да бъдат оспорвани с различни аргументи. Но добри или лоши, тези рамки трябва за бъдат уважавани. Това от което изобщо нямаме нужда (поне до април месец догодина) е откритото им проблематизиране в един конфликт между парламента и КС за конституцинността на дадени промени. Каквито и промени да се приемат до тогава, задължително е те да не доведат до конституционна криза, която с голяма вероятност би отложила членството ни в Европа.
Промени в рамките на възможното
Макар и ограничени от КС, възможности за смислени конституционни промени все пак има и е добре те да бъдат използвани пълноценно. Наред с обсъдената по-горе форма на отчетност на магистратите пред парламента, един списък на тези промени би включил като минимум следното:
Първо, (и най-маловажно) възможно е да се ограничи депутатския имунитет. До голяма степен това ще е популистка мярка, но все пак тя може да бъде възприета и като загриженост на политиците за нарастващото отчуждение на гражданите от институциите. Сходни аргументи могат да бъдат изтъкнати за ограничаването на имунитета на магистратите.
Второ, европейският натиск трябва да се използва за въвеждането на една дългоочаквана промяна в нашата Конституция, касаеща дейността на Конституционния съд. Става дума за въвеждането на института на индивидуалната жалба – възможността граждани да сезират КС. В момента само институции могат да се обръщат към този орган. В резултат, той се е превърнал в арбитър на междуинституционални конфликти и се е отдалечил максимално от основната си функция – да гарантира конституционните права на гражданите. Дванадесетте съдии от този съд – едни от най-уважаваните български юристи – гледат годишно по около десетина дела за последните години, като тенденцията е към спад. Вярно е, че с въвеждането на индивидуалната жалба броят на делата значително ще се увеличи, но това само по себе си едва ли е проблем. Със сигурност ще трябва да се увеличи броят на сътрудниците и администрацията на съда, както и да се предвидят механизми за отсяване на неоснователни жалби, но това са технически въпроси, намерили своето решение в развитите демокрации. Не бива също така да се примиряваме с половинчати заместители на индивидуалната жалба. Често обсъждан вариант на такъв заместител е да се направи от институцията омбудсман своеобразен „филтър” на гражданските жалби. Омбудсманът като институция тепърва трябва да доказва своята тежест в България, обаче, и ще е твърде преждевременно той да бъде издигнат до пазител на гражданския достъп до КС. Без да е изискване на Европа към нас, въвеждането на индивидуалната конституционна жалба със сигурност ще бъде тълкувано като сериозна стъпка на държавата към по-съвършена форма на защита на правата на гражданите, към поголяма чувствителност към техните интереси.
Трето, едни евентуални промени в Конституцията могат и трябва да подобрят отчетността и отговорността в рамките на съдебната власт. Дори смислена форма на отчетност пред парламента да не се въведе, Конституцията трябва да предвиди по-съвършени вътрешно-системни механизми за контрол на дейността на магистратите. Сегашната ситуация е тревожна. Например, никой в съдебната система не разполага с информация за продължителността на досъдебните и съдебните процедури. Възможно е да се каже колко дела са били приключени в рамките на три месеца, но от тази разбивка не могат да се правят изводи за продължителността на всички дела. Също така, по сега съществуващата система на отчетност, според която всяка институция (съд, прокуратура, следствие) представя свой собствен доклад, не е възможно да се оцени ефекта от действието на системата като цяло. В една такава ситуация трудно могат да се вземат обосновани управленски решения. Като запазват баланса на властите, новите промени в Конституцията биха могли ясно да определят задълженията на отделните звена за отчетност, както и правомощията на ВСС и Министерство на правосъдието да се събира и анализира информация, по такъв начин, че да няма драматични липси. Без адекватна отчетност, контрол над дейността на магистратите е невъзможен.
Четвърто, Конституцията може да бъде променена за да отрази новите роли на следствието и дознанието, заложени в новия НПК. Една такава промяна би допринесла за подобряването на кохерентността на конституционния текст, както и би предотвратила определени атаки срещу конституционността на новоприетия кодекс.
Пето, необходимо е да се прецизират и изяснят конституционните възможности за отстраняване от длъжност на Главния прокурор на страната. Основателно или не, сегашното впечатление е, че практически тези възможности са неоправдано стеснени. Без да става дума за подчиняване на Главния обвинител на законодателната или изпълнителната власт, възможно е да се усъвършенства механизма за отстраняването му. Специални процедури за импийчмънт също биха могли да станат предмет на обсъждане.
Този кратък анализ показва, че съществуват достатъчно възможности за смислени конституционни промени, които не само да отчитат активност пред европейските наблюдатели, но и да имат дългосрочен позитивен ефект. Добрата новина е, че макар и в дванадесет без пет, все още имаме полезни ходове. Притеснителното е, че не Веселин Топалов ще ги прави.